Zone sismiche e doppio regime autorizzatorio negli interventi di nuova costruzione.

Uno dei (pochi) strumenti normativi di cui si dispone, ad oggi, per limitare i danni che conseguono agli eventi sismici, è sicuramente costituito dalle attività di controllo preventivo sui progetti di nuova costruzione, ovvero l’esecuzione, da parte dei Comuni, delle Regioni, e degli altri enti ed organi interessati, di opportune verifiche di compatibilità dei progetti dei nuovi edifici con le norme tecniche volte alla prevenzione del rischio sismico.

Le attività di verifica antisismica sui progetti di cui alla lettera e)dell’art. 3 del “T.U.E.” (nuova costruzione), sono tendenzialmente volte ad accertare se (e quanto) i nuovi fabbricati progettati siano in grado di resistere alle sollecitazioni meccaniche che conseguono alle scosse telluriche.

La disciplina sulle costruzioni in zone sottoposte a rischio sismico è in gran parte dettata dallo stesso T.U.E. (articoli 83 e seguenti), e, più limitatamente, da quanto resta ancora in vigore della l. n. 64 del 1976. Sussistono poi numerosissime altre disposizioni (decreti ministeriali ed interministeriali, Ordinanze, ecc.) di carattere tecnico, applicabili a seconda del grado di sismicità della zona interessata dall’intervento edilizio progettato.

Per orientarsi in questa complessa stratificazione normativa e regolamentare, è necessario tenere a mente che l’ordinamento si occupa:

  • di dettare le regole tecniche da seguire nella progettazione dei nuovi fabbricati;
  • di individuare i territori a maggiore o minore rischio sismico (nei quali dovranno essere rispettate le disposizioni tecniche più o meno stringenti);
  • di assoggettare i progetti di nuova costruzione in zone ad alto rischio sismico a regimi autorizzatori “speciali”.

Proprio l’art. 83 del T.U.E. stabilisce che gli interventi di nuova costruzione in zone sismiche devono rispettare gli standard qualitativi previsti dalle norme tecniche costruttive adottate con il decreto del Ministro per le infrastrutture e i trasporti il 14 gennaio 2008(il cui contenuto prescrittivo “minimo” è dettato dall’art. 84).

Il successivo comma 2 dell’art. 83 conferisce al Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, con proprio decreto adottato di concerto con il Ministro dell’Interno, sentiti il Consiglio superiore dei lavori pubblici, il Consiglio nazionale delle ricerche e la Conferenza unificata, il potere di adottare «i criteri generali per l’individuazione delle zone sismiche e dei relativi valori differenziati del grado di sismicità da prendere a base per la determinazione delle azioni sismiche e di quant’altro specificato dalle norme tecniche». In concreto, però, i criteri in questione sono stati adottati con Ordinanza del Presidente del Consiglio del Ministri n.3274 del 20 marzo 2003 (forse sull’onda emotiva del devastante sisma che colpì le zone meridionali del Molise appena pochi mesi prima). Tale Ordinanza ha richiesto alle Regioni di procedere alla c.d. “microzonazione sismica”, ovvero alla classificazione del proprio territorio in ambiti a rischio minimo (categoria 4), medio-basso (categoria 3), medio-alto (categoria 2), molto alto (categoria 1), lasciandole libere di assoggettare o meno a prescrizioni antisismiche le zone ricomprese nella categoria 4.

La Regione Lazio, per proprio conto, ha provveduto alla “microzonazione” con la Delibera di Giunta Regionale n. 387 del 2009 (che ha suddiviso il territorio in Unità Amministrative Sismiche), e, sulla base di questa, ha poi adottato una serie di deliberazioni volte al successivo approfondimento dello studio del proprio territorio, finalizzato a censire sempre più precisamente i fattori di rischio derivanti, ad es. da faglie attive. Da questi studi, sono derivate (e deriveranno in futuro) deliberazioni volte a stabilire le prescrizioni di indirizzo rispetto alla pianificazione urbanistica di livello sovracomunale.

Questa essendo – a grandi linee – la cornice normativa, è necessario adesso chiarire che, al fine di realizzare un intervento di nuova costruzione, il soggetto interessato deve presentare al competente Sportello Unico per l’Edilizia (S.U.E., disciplinato dall’art. 5 del “Testo Unico”) una richiesta volta ad ottenere il “permesso di costruire” (artt. 10 e seguenti del medesimo “Testo Unico”).

Qualora l’area interessata dal progetto ricada in una zona classificata di rischio sismico da 1 a 3 (e qualora la Regione non abbia disposto prescrizioni anche per le zone 4), egli è anche tenuto a dare preavviso scritto allo Sportello Unico, che provvede a trasmettere copia del progetto al competente Ufficio tecnico della Regione secondo le modalità stabilite dall’art. 93 del T.U.E. Ciò significa che, fermo restando l’obbligo del titolo abilitativo all’intervento edilizio (ove richiesto), nelle località sismiche non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta del competente Ufficio tecnico della Regione, autorizzazione che è rilasciata entro sessanta giorni dalla richiesta e viene comunicata al Comune, subito dopo il rilascio, per i provvedimenti di sua competenza (cfr. art. 94 T.U.E.).

Da questo duplice regime autorizzatorio, costituito dal permesso di costruire e dall’autorizzazione scritta dell’Ufficio Tecnico, sono sorte, nel tempo, problematiche applicative. In altre parole, cosa succede se si ottiene il permesso di costruire prima di aver ottenuto l’autorizzazione da parte dell’Ufficio regionale? E cosa succede nell’ipotesi inversa? La giurisprudenza amministrativa è giunta ad approdi non sempre univoci. L’indirizzo più risalente (e più autorevole) afferma che, dal tenore letterale dell’art. 94 del T.U.E. «si desume l’autonomia di ciascuno dei due titoli ampliativi e la loro suscettibilità di essere rilasciati indipendentemente dall’avvenuta emissione dell’altro» (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 24 settembre 2010 n. 7128), tuttavia va facendosi strada, più di recente, un orientamento per il quale «considerato il tenore dell’art. 20, commi 3 e 5 bis, del D.P.R. n. 380 del 2001, è l’autorizzazione sismica a dover intervenire prima del rilascio del titolo edilizio» (cfr. Tar Campania, Sede di Napoli, Sez. VIII, 18 dicembre 2015 n. 5810).

Sulla scorta della circostanza per cui gli artt. 93 e 94 non si riferiscono soltanto ai lavori di nuova costruzione, ma anche alla realizzazione di riparazioni e sopraelevazioni (le quali non sempre sono subordinate al c.d. “permesso di costruire”), una recentissima pronuncia del Tar Lazio (Sez. II-bis, n. 11553 del 28 novembre 2018) ha stabilito che l’autorizzazione sismica deve essere conseguita prima dell’(ed anche a prescindere dall’) ottenimento del titolo abilitativo, qualunque esso sia.

Seguire questo ultimo orientamento comporta, come conseguenza, svuotare di significato l’art. 20, comma 1, del T.U.E., per il quale la domanda volta all’ottenimento del permesso di costruire «è accompagnata da una dichiarazione del progettista abilitato che asseveri la conformità del progetto agli strumenti urbanistici approvati ed adottati, ai regolamenti edilizi vigenti, e alle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia e, in particolare, alle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, alle norme relative all’efficienza energetica». Non ha alcun senso, infatti, imporre al professionista di asseverare la conformità del progetto alle norme antisismiche pure in presenza di un titolo espresso (già necessariamente rilasciato o da rilasciarsi ad opera della Regione) di omologo contenuto.  Soprattutto, tale indirizzo si rivela del tutto in distonia rispetto a quanto è stabilito dall’art. 15 del Testo Unico: se, infatti, «il termine per l’inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del [permesso di costruire];quello di ultimazione, entro il quale l’opera deve essere completata, non può superare tre anni dall’inizio dei lavori», allora non si intende per quale ragione l’“autorizzazione antisismica”, che è necessaria proprio per iniziare i lavori, non possa essere ottenuta durante il termine annuale appena sopra richiamato.

Avv. Lorenzo Baldin